規(guī)劃是中長(zhǎng)期發(fā)展之綱，規(guī)劃體系是各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃的組成形態(tài)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要加快建立制度健全、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的規(guī)劃體制，構(gòu)建發(fā)展規(guī)劃與財(cái)政、金融等政策協(xié)調(diào)機(jī)制，更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。近日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議審議了國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法草案，我國(guó)規(guī)劃法治化建設(shè)將進(jìn)入新的階段。
4月28日，《光明日?qǐng)?bào)》第十版刊發(fā)清華大學(xué)中國(guó)發(fā)展規(guī)劃研究院常務(wù)副院長(zhǎng)、研究員董煜署名文章《統(tǒng)一規(guī)劃體系的歷程、經(jīng)驗(yàn)和展望》，對(duì)于深入研究規(guī)劃體系的演進(jìn)歷程、作用機(jī)理、進(jìn)展成就及經(jīng)驗(yàn)啟示等，對(duì)于深化規(guī)劃體制改革、更好推進(jìn)“十五五”及今后的規(guī)劃事業(yè)發(fā)展，具有積極意義。
來(lái)源：《光明日?qǐng)?bào)》（ 2025年04月28日 10版）
統(tǒng)一規(guī)劃體系的歷程、經(jīng)驗(yàn)和展望
作者 董煜
規(guī)劃是中長(zhǎng)期發(fā)展之綱，規(guī)劃體系是各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃的組成形態(tài)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要加快建立制度健全、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的規(guī)劃體制，構(gòu)建發(fā)展規(guī)劃與財(cái)政、金融等政策協(xié)調(diào)機(jī)制，更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。近日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議審議了國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法草案，我國(guó)規(guī)劃法治化建設(shè)將進(jìn)入新的階段。統(tǒng)一規(guī)劃體系是具有基礎(chǔ)性的規(guī)劃制度，深入研究其演進(jìn)歷程、作用機(jī)理、進(jìn)展成就及經(jīng)驗(yàn)啟示等，對(duì)于深化規(guī)劃體制改革、更好推進(jìn)“十五五”及今后的規(guī)劃事業(yè)發(fā)展，具有積極意義。
一、規(guī)劃體系演進(jìn)的歷程
每一部規(guī)劃，都是一份中長(zhǎng)期發(fā)展的任務(wù)書(shū)。隨著我國(guó)發(fā)展體量、目標(biāo)、任務(wù)的不斷拓展，越來(lái)越多的領(lǐng)域和區(qū)域開(kāi)始重視規(guī)劃、編制規(guī)劃。規(guī)劃體系的不斷規(guī)范和完善，成為國(guó)家治理體系和治理能力不斷提升的重要體現(xiàn)。
規(guī)劃體系在探索中逐漸成型。以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為核心的規(guī)劃體系，其演化進(jìn)程是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密聯(lián)系在一起的。從“一五”時(shí)期到“十四五”時(shí)期，我國(guó)的規(guī)劃種類(lèi)逐漸增多、規(guī)劃層級(jí)日益清晰。為配合落實(shí)“一五”計(jì)劃，國(guó)家先后制定了農(nóng)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)、商業(yè)流轉(zhuǎn)、基本建設(shè)等專項(xiàng)計(jì)劃，在八個(gè)城市開(kāi)展了初步城市規(guī)劃，并提出了“要積極開(kāi)展區(qū)域規(guī)劃”。改革開(kāi)放后，五年規(guī)劃（計(jì)劃）及其他各類(lèi)規(guī)劃（計(jì)劃）從制定到實(shí)施都發(fā)生了巨大變化，“十五”計(jì)劃提出了重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃?！笆晃濉币?guī)劃編制中，同步開(kāi)展了對(duì)規(guī)劃體系的專題研究，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見(jiàn)》，首次明確了“三級(jí)三類(lèi)”的體系，以及規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制、社會(huì)參與和論證制度、規(guī)劃審批內(nèi)容和審批權(quán)限、規(guī)劃評(píng)估及調(diào)整和修訂制度等，成為規(guī)劃體系初步建立的重要標(biāo)志。
統(tǒng)一規(guī)劃體系為規(guī)劃體制改革指明了方向。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視規(guī)劃編制實(shí)施工作，作出了系列重要指示，明確了系列新要求。隨著發(fā)展階段、發(fā)展理念和發(fā)展任務(wù)的更新，客觀上也要求規(guī)劃這一指導(dǎo)中長(zhǎng)期發(fā)展的基礎(chǔ)工具與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行改革完善。在“三級(jí)三類(lèi)”體系的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)深入研究論證，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)，明確提出建立以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國(guó)家、省、市縣各級(jí)規(guī)劃共同組成，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國(guó)家規(guī)劃體系，標(biāo)志著“三級(jí)四類(lèi)”的統(tǒng)一規(guī)劃體系的正式建立。黨的二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出“健全國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制度體系，強(qiáng)化規(guī)劃銜接落實(shí)機(jī)制”，這就要求更好發(fā)揮統(tǒng)一規(guī)劃體系的作用，使各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃各司其職、規(guī)范有序，推動(dòng)規(guī)劃體制改革邁出新的步伐。
二、深入認(rèn)識(shí)統(tǒng)一規(guī)劃體系的重大作用
建立健全統(tǒng)一規(guī)劃體系，不僅為提升規(guī)劃自身的質(zhì)量水平提供了重要保障，更為貫徹落實(shí)黨中央戰(zhàn)略意圖、全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供了基礎(chǔ)性支撐。
通過(guò)理順規(guī)劃關(guān)系，更好發(fā)揮了國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用。在統(tǒng)一規(guī)劃體系中，下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃、下級(jí)規(guī)劃服務(wù)上級(jí)規(guī)劃、等位規(guī)劃相互協(xié)調(diào)是基本原則，其中國(guó)家發(fā)展規(guī)劃居于統(tǒng)領(lǐng)地位，是各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃編制的總遵循。國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的指標(biāo)體系，經(jīng)過(guò)分解后可作為衡量和考核各領(lǐng)域工作的重要依據(jù)。國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的每一個(gè)章節(jié)，都是對(duì)一個(gè)領(lǐng)域的總體部署，可以通過(guò)該領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行細(xì)化。國(guó)家發(fā)展規(guī)劃涉及空間的重大布局，則通過(guò)空間規(guī)劃落地。規(guī)劃期與國(guó)家發(fā)展規(guī)劃不一致的國(guó)家級(jí)規(guī)劃，應(yīng)根據(jù)同期國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略安排對(duì)規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)適時(shí)進(jìn)行調(diào)整或修編。規(guī)劃體系有了這一“主心骨”后，通過(guò)其發(fā)揮統(tǒng)籌重大戰(zhàn)略和重大舉措的時(shí)空安排功能，實(shí)現(xiàn)了在不同節(jié)點(diǎn)的具象化落實(shí)。
通過(guò)強(qiáng)化空間保障，更好發(fā)揮了空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用。黨中央在2018年作出改革部署，將原分屬不同部門(mén)的各類(lèi)空間規(guī)劃職責(zé)統(tǒng)一進(jìn)行整合。這一重大改革，從源頭上解決了過(guò)去國(guó)土空間“九龍治水”的問(wèn)題，其中的“三區(qū)三線”明確了空間分類(lèi)，劃定了保障國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全、城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的三條空間底線，發(fā)揮了在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)上的剛性約束作用。更為重要的是，通過(guò)空間規(guī)劃的整合實(shí)施，為發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務(wù)落地提供了空間保障，也為其他規(guī)劃提出的空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)提供了指導(dǎo)和約束，從而促進(jìn)了發(fā)展和保護(hù)這對(duì)重大關(guān)系的有效平衡。
通過(guò)強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更好發(fā)揮了專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的支撐作用。專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃均有特定的規(guī)劃對(duì)象，分別對(duì)發(fā)展規(guī)劃在特定領(lǐng)域和特定區(qū)域提出的重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行“條”上和“塊”上的落實(shí)。近年來(lái)，專項(xiàng)規(guī)劃更多聚焦科技創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施、綠色生態(tài)、民生保障等需要集中力量突破的重點(diǎn)領(lǐng)域，與發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系相當(dāng)于“總分結(jié)構(gòu)”；區(qū)域規(guī)劃則更多聚焦落實(shí)區(qū)域重大戰(zhàn)略的相關(guān)布局，與發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系相當(dāng)于“圖層疊放”。在作用機(jī)制上，專項(xiàng)規(guī)劃通過(guò)對(duì)特定領(lǐng)域的目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行延伸細(xì)化，實(shí)現(xiàn)將每一條重大舉措、工程等轉(zhuǎn)化為具體工作抓手；區(qū)域規(guī)劃則著力打破地區(qū)分割，通過(guò)協(xié)調(diào)解決跨行政區(qū)跨流域的重大問(wèn)題，促進(jìn)區(qū)域戰(zhàn)略在區(qū)域間更好聯(lián)動(dòng)融合。
通過(guò)優(yōu)化規(guī)劃管理，增強(qiáng)了規(guī)劃目標(biāo)內(nèi)容的嚴(yán)肅性權(quán)威性。經(jīng)過(guò)多年的改革探索，目前我國(guó)已經(jīng)建立了目錄清單、編制備案、銜接協(xié)調(diào)等規(guī)劃管理制度，規(guī)劃流程更加清晰和有依據(jù)，有效解決了規(guī)劃數(shù)量過(guò)多、交叉重疊等問(wèn)題。除黨中央、國(guó)務(wù)院有明確要求外，未列入目錄清單、審批計(jì)劃的規(guī)劃，原則上不得編制或批準(zhǔn)實(shí)施，避免了一些工作“泛規(guī)劃化”的傾向。對(duì)規(guī)劃編制的起草、銜接、論證、審批、發(fā)布等程序，都明確了相應(yīng)的規(guī)范性要求，使得規(guī)劃編制的每一個(gè)階段都能按程序進(jìn)行。各類(lèi)規(guī)劃在與發(fā)展規(guī)劃銜接時(shí)，重點(diǎn)圍繞規(guī)劃目標(biāo)特別是約束性指標(biāo)、發(fā)展方向、總體布局、重大政策、重大工程、風(fēng)險(xiǎn)防控等內(nèi)容，必要時(shí)可組織開(kāi)展審查論證，確保了規(guī)劃間的協(xié)調(diào)一致。
通過(guò)規(guī)劃體系傳導(dǎo)，提升了地方各級(jí)規(guī)劃的科學(xué)性有效性。統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)既在國(guó)家層面理順了各類(lèi)規(guī)劃間的關(guān)系，也向下傳導(dǎo)了對(duì)地方規(guī)劃編制實(shí)施的要求，地方各級(jí)的規(guī)劃體系也已經(jīng)初步構(gòu)建起來(lái)。過(guò)去地方規(guī)劃編制中出現(xiàn)的問(wèn)題，很多都與基層規(guī)劃力量薄弱、規(guī)劃編制不規(guī)范相關(guān)。近年來(lái)，“三區(qū)三線”等在地方規(guī)劃的實(shí)踐，使得協(xié)調(diào)規(guī)劃關(guān)系、落實(shí)規(guī)劃約束等提上地方工作的重要議事日程。隨著各地對(duì)規(guī)劃內(nèi)容和程序的重視程度越來(lái)越高，江蘇、云南、新疆、吉林等地推進(jìn)了規(guī)劃立法，也開(kāi)展了規(guī)劃編制的標(biāo)準(zhǔn)化工作，在增強(qiáng)規(guī)范性的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃體系的整體質(zhì)量提升。
通過(guò)加強(qiáng)政策協(xié)同，實(shí)現(xiàn)了中長(zhǎng)期規(guī)劃與短期調(diào)控的有機(jī)融合。為加強(qiáng)中長(zhǎng)期規(guī)劃和短期宏觀調(diào)控間的有機(jī)銜接，統(tǒng)一規(guī)劃體系特別強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃引領(lǐng)、政策協(xié)同，有針對(duì)性地提出了規(guī)劃定方向、財(cái)政作保障、金融為支撐、其他政策相協(xié)調(diào)的改革方向。通過(guò)將國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的主要指標(biāo)分解納入年度指標(biāo)體系，并做好年度間平衡，形成了“長(zhǎng)期戰(zhàn)略—五年規(guī)劃—年度計(jì)劃”的體系化推進(jìn)和閉環(huán)落實(shí)機(jī)制。通過(guò)加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算、政府投資、土地供應(yīng)等對(duì)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施保障，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目跟著規(guī)劃走、資金和要素跟著項(xiàng)目走、監(jiān)管跟著項(xiàng)目和資金走，優(yōu)化存量資源配置和增量資源供給，有效保障了重大工程項(xiàng)目的落地實(shí)施。
三、不斷提升規(guī)劃管理的法治化水平
通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，已經(jīng)成為中國(guó)治理的重要經(jīng)驗(yàn)。在國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法即將出臺(tái)的大背景下，要以法治引領(lǐng)和保障規(guī)劃體系建設(shè)，把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。
立體式推進(jìn)五年規(guī)劃編制。當(dāng)前各級(jí)黨委政府的一項(xiàng)中心任務(wù)是做好“十五五”規(guī)劃編制工作。這是一個(gè)綜合性的大工程，各個(gè)方面、各個(gè)層級(jí)都會(huì)涉及，要按照系統(tǒng)工程的思路，把高質(zhì)量編制“十五五”規(guī)劃的要求貫徹到規(guī)劃體系的各個(gè)節(jié)點(diǎn)。各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃都要深入研究國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境的變化，深入研究中國(guó)式現(xiàn)代化的新要求，在規(guī)劃內(nèi)容中充分體現(xiàn)黨中央關(guān)于下一個(gè)五年的總體安排，在規(guī)劃銜接中努力把握國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的新部署，形成對(duì)未來(lái)五年新藍(lán)圖的體系化推進(jìn)格局。
增強(qiáng)宏觀政策取向一致性。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，要格外重視宏觀政策與國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。要依據(jù)新的五年規(guī)劃目標(biāo)要求，合理確定財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、價(jià)格、就業(yè)等政策力度和取向。在宏觀政策取向一致性評(píng)估中，要把各類(lèi)政策是否符合國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的基本方向作為一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)各類(lèi)政策協(xié)同發(fā)力，形成放大疊加效應(yīng)，向國(guó)際社會(huì)釋放中國(guó)將堅(jiān)定推進(jìn)中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)的鮮明信號(hào)，并與一些國(guó)家的朝令夕改形成鮮明對(duì)比，增強(qiáng)各方對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定健康發(fā)展的信心。
進(jìn)一步健全規(guī)劃實(shí)施管理。要完善規(guī)劃實(shí)施全周期管理制度，制定可操作、可評(píng)估、可考核的目標(biāo)任務(wù)實(shí)施安排。對(duì)約束性指標(biāo)，要通過(guò)各類(lèi)相關(guān)規(guī)劃強(qiáng)化責(zé)任分解落實(shí)；對(duì)預(yù)期性指標(biāo)，要在相關(guān)規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)創(chuàng)造良好政策環(huán)境、體制環(huán)境和法治環(huán)境。要健全針對(duì)各類(lèi)規(guī)劃的有效監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，及時(shí)匯總監(jiān)測(cè)評(píng)估結(jié)果，作為加強(qiáng)和改進(jìn)規(guī)劃體系建設(shè)的重要依據(jù)。
供稿丨科研辦、清華大學(xué)中國(guó)發(fā)展規(guī)劃研究院
